VK: Poštovanje vladavine prava podrazumijeva i ustavno ponašanje i prakse koje olakšavaju poštovanje formalnih pravila

Poštovanje vladavine prava ne može se ograničiti na puko sprovođenje eksplicitnih i formalnih odredbi Ustava i zakona, to podrazumijeva i ustavno ponašanje i prakse koje olakšavaju poštovanje formalnih pravila od svih ustavnih tijela i međusobno poštovanje između njih – konstatuje Venecijanska komisija u naknadnom mišljenju o postupku prijevremenog prestanka mandata sudija Ustavnog suda zbog navršenja starosne granice za penziju u dijelu koji se odnosi na nastavak obavljanja sudijske funkcije do stupanja na dužnost novog sudije, preporuke koja je djelimično ispunjena.

U dokumentu se navodi da je ministar pravde Bojan Božović dopisom od 28. oktobra ove godine zatražio mišljenje o Nacrtu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore. Objašnjavaju da je, imajući u vidu da je ovaj nacrt zakona neposredno povezan sa prethodnim mišljenjem Venecijanske komisije o pojedinim pitanjima u vezi sa postupkom prijevremenog prestanka mandata sudija Ustavnog suda zbog navršenja starosne granice za penziju od juna, odlučeno da se preporuke formulišu u formi naknadnog mišljenja.

U dokumentu pozdravljaju činjenicu da nacrt zakona obuhvata sve četiri preporuke iz junskog mišljenja. Tri preporuke su u potpunosti ispunjene: (1) definisanje starosne granice za penzionisanje sudija Ustavnog suda, (2) uvođenje pojednostavljenog rezervnog mehanizma obavještavanja o ispunjenosti uslova za starosnu penziju i (3) regulisanje izuzeća sudija Ustavnog suda zbog sukoba interesa. Četvrtka preporuka, koja se odnosi na nastavak obavljanja sudijske funkcije do izbora novog sudije, djelimično je ispunjena.

Junsko mišljenje je, kako podsjećaju, usvojeno povodom zahtjeva koji je proistekao iz političkog sporazuma između predstavnika vlasti i opozicije, s ciljem okončanja spora u vezi sa tumačenjem relevantnog domaćeg zakonodavstva koje se odnosi na prijevremeni prestanak mandata sudije Ustavnog suda zbog navršenja starosne granice za odlazak u penziju.

– Venecijanska komisija je svjesna činjenice da Ustavni sud Crne Gore trenutno ne funkcioniše u punom sastavu, s obzirom na to da su dvije od sedam sudijskih pozicija i dalje upražnjene. Ova situacija još jednom ukazuje na potrebu usvajanja zakonodavne reforme radi obezbjeđivanja nesmetanog i efikasnog funkcionisanja Ustavnog suda – navodi se u dokumentu.

Iz Ministarstva pravde su prošle sedmice kazali da će Vlada sa izvještajem Venecijanske komisije biti upoznata u najkraćem roku, nakon čega će radna grupa dodatno usaglasiti normu koja se odnosi na pitanje nastavka obavljanja sudijske funkcije da izbora novog sudije.

– Po završetku tog procesa Nacrt zakona će biti upućen na javnu raspravu – najavili su iz resora kojim rukovodi Božović u petak 12. decembra.

Nastavak obavljanja funkcije

Nacrt zakona predviđa izmjenu člana 15, kojom se omogućava sudiji da nastavi sa obavljanjem funkcije do stupanja na dužnost novog sudije, pod uslovom da je to neophodno radi donošenja odluka većinom glasova svih sudija Ustavnog suda.

Venecijanska komisija pozdravlja uvođenje ove odredbe, jer se njome odgovara na dugogodišnju preporuku Komisije usmjerenu na sprečavanje institucionalne blokade usljed nepopunjenih sudijskih mjesta. Međutim, Komisija konstatuje da nastavak mandata nije automatski, već uslovljen.

– Venecijanska komisija pozdravlja ovu novu odredbu, te primjećuje da većina država članica Savjeta Evrope sa sličnim pravilom predviđa automatski nastavak mandata sudije dok se ne izabere nasljednik, bez ikakvih uslova. Ovaj pristup pruža jasno pravilo sa manjim potencijalom za sukob oko tumačenja – navodi se u mišljenju.

Venecijanska komisija, pak, napominje da ovaj prijedlog ne predviđa automatski produžetak mandata sudije, već ga uslovljava „ako je to neophodno za donošenje odluke većinom glasova svih sudija Ustavnog suda“.

– U pismu Venecijanskoj komisiji ministar pravde je napomenuo da su predložene zakonske odredbe izrađene uz pažljivo razmatranje ustavnih odredbi, uzimajući u obzir ustavna ograničenja i mogućnost budućih pitanja u vezi sa ustavnošću predloženih zakonskih rješenja. Venecijanska komisija je takođe svjesna zabrinutosti koju su izrazili neki članovi radne grupe u vezi sa nastavkom mandata sudije Ustavnog suda, predlažući rješenje ograničeno vremenom na šest mjeseci i rješenja koja zavise od posebnih okolnosti, kao što su ratno ili vanredno stanje – navode u dokumentu.

Ponavljaju da je dozvoljavanje sudijama da ostanu na funkciji do imenovanja nasljednika, kao izuzetak od ustavnih odredbi o trajanju mandata ustavnih sudija, relativno uobičajena praksa u Evropi koja dozvoljava ustavnim sudovima da nastave sa radom kada su imenovanja novih sudija blokirana.

– Shodno tome, odredba koja dozvoljava sudiji da ostane na funkciji dok se ne imenuje nasljednik trebalo bi da bude povezana sa potrebom pravilnog funkcionisanja Ustavnog suda bez prekida, a ne sa drugim posebnim okolnostima. Štaviše, postavljanje vremenskog ograničenja za takav mehanizam protiv blokade i dalje bi moglo dovesti do blokade Ustavnog suda, ukoliko nove sudije ne budu izabrane u propisanom roku. Period od šest mjeseci može imati izvjestan poučan efekat, ali ne pomaže u izbjegavanju blokada – ocijenili su iz Venecijanske komisije.

Iako Komisija može prihvatiti uslovni karakter ovog rješenja u specifičnom kontekstu Crne Gore, smatra da je neophodno dodatno precizirati odredbu, naročito u pogledu jasnog određivanja broja sudija na koji se odnosi uslov „neophodnosti za odlučivanje većinom glasova svih sudija Ustavnog suda“, te primjene ove odredbe u slučaju istovremenog prestanka mandata više sudija, kada broj sudija padne ispod potrebnog minimuma za odlučivanje.

– Venecijanska komisija razumije legitimnu zabrinutost zbog rizika namjerne produžene neaktivnosti organa za imenovanje kako bi se sudija zadržala na funkciji. Iako je odredba koja dozvoljava sudiji da ostane na funkciji dok se ne imenuje nasljednik važna zaštita za obezbjeđivanje kontinuiranog funkcionisanja Ustavnog suda, ne treba je posmatrati kao dugoročno rješenje za potencijalnu nestabilnost Ustavnog suda – istaknuto je u dokumentu.

Naglašavaju i važnost međusobnog poštovanja i saradnje između svih ustavnih tijela u demokratskom društvu.

Kvorum

Venecijanska komisija dalje primjećuje da, iako ovaj predloženi uslov ima za cilj da postigne kontinuirano funkcionisanje Ustavnog suda osiguravanjem donošenja odluka većinom glasova svih sudija, nedostaje mu jasna regulacija nekih važnih elemenata, poput definisanja kvoruma.

– Prvo, u vezi sa „potrebnim brojem sudija“, Venecijanska komisija smatra da ako je namjera vlasti da se pozivaju na minimalni broj potreban za donošenje odluka većinom glasova – četiri sudije, što je i broj potreban za kvorum – to treba da bude formulisano jasno i nedvosmisleno – navodi se u dokumentu.

Drugo, Venecijanska komisija primjećuje da ovaj uslov stvara razliku u tretmanu između sudija na osnovu broja upražnjenih mjesta u Ustavnom sudu u vrijeme prestanka njihovog mandata.

– Drugim riječima, sudiji neće biti dozvoljeno da nastavi da ostaje na svojoj funkciji do izbora novog sudije kada Ustavni sud radi sa punim sastavom ili sa pet ili šest sudija, ali će mu biti dozvoljeno da to učini ako Ustavni sud radi samo sa četiri sudije. Venecijanska komisija može da prihvati takvu razliku u tretmanu između sudija u posebnim okolnostima Ustavnog suda Crne Gore, imajući u vidu važnost kontinuiranog funkcionisanja ove sudske instance – navodi se u dokumentu.

U tom kontekstu, Venecijanska komisija ne previđa činjenicu da ovaj uslov može stvoriti razliku u tretmanu između sudija kada prestanak funkcije dvojici ili više sudija nastupi istog datuma, ostavljajući Ustavni sud ispod broja sudija potrebnog za donošenje odluka većinom glasova.

– Konkretno, iz predloženog amandmana nije jasno u takvim okolnostima koji od odlazećih sudija može nastaviti da ostane na svojoj funkciji, a koji sudija ne može, niti da li sve dotične sudije mogu nastaviti da ostanu na funkciji – objasnili su u mišljenju.

Zato smatraju da bi nacrt zakona trebalo jasno da reguliše aspekte uslova „ako je to neophodno za donošenje odluke većinom glasova svih sudija Ustavnog suda“, kako bi se izbegao svaki mogući sukob u tumačenju ovog pojma i njegove primjene.

Definisanje starosne granice

Venecijanska komisija podsjeća da je u junu predložila uspostavljanje jasnog zakonskog okvira o starosnoj granici za odlazak u penziju sudija Ustavnog suda.

U Nacrtu zakona predviđa uvođenje novog člana 5b, kojim se izričito propisuje da: „sudija Ustavnog suda i predsjednik Ustavnog suda ispunjavaju uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju kada navrše 66 godina života i imaju najmanje 15 godina staža osiguranja“.

– Venecijanska komisija pozdravlja uvođenje ove odredbe, kojom se jasno i nedvosmisleno reguliše starosna granica za penzionisanje sudija Ustavnog suda u zakonodavstvu koje uređuje rad Ustavnog suda. Usvajanje ove odredbe otkloniće svaku buduću sumnju ili nejasnoću. Komisija ne nalazi problem u vezi sa zahtjevom od najmanje 15 godina staža osiguranja, imajući u vidu član 153 stav 4 Ustava Crne Gore, kojim je propisano najmanje 15 godina radnog iskustva kao uslov za izbor sudije Ustavnog suda. Shodno tome, Venecijanska komisija smatra da je ova preporuka u potpunosti ispunjena u nacrtu zakona – istaknuto je u mišljenju.

Rezervni mehanizam

U dokumentu ističu i da je u potpunosti usvojena preporuka o uvođenju pojednostavljenog rezervnog mehanizma obavještavanja o ispunjenosti uslova za starosnu penziju.

– Predlaže se izmjena člana 7 stav 2 Zakona o Ustavnom sudu, koji bi glasio: „Ustavni sud na sjednici utvrđuje kada sudiji ili predsjedniku Ustavnog suda prestaje funkcija zbog ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju ili isteka mandata i o tome obavještava nadležnog predlagača godinu dana prije ispunjenja uslova za starosnu penziju, odnosno prije isteka mandata“. Izmijenjena odredba produžava rok prethodnog obavještavanja sa šest mjeseci na jednu godinu i dodatno pojašnjava obavezu Ustavnog suda da formalno utvrdi dan prestanka mandata – navodi se u dokumentu.

Venecijanska komisija pozdravlja postojanje ovog postupka obavještavanja.

– Produženje obaveznog roka prethodne najave omogućava nadležnom predlagaču dovoljno vremena za pokretanje i sprovođenje postupka izbora novih sudija Ustavnog suda. Konstatuje se da je izmjena u skladu sa članom 154 Ustava Crne Gore, kojim je propisano da Ustavni sud ovu činjenicu utvrđuje „na sjednici“ – precizirano je u dokumentu.

Izuzeće sudija

Nacrt zakona uvodi i novi član 7a kojim se, između ostalog, propisuje obaveza samostalnog izuzeća sudije ili predsjednika Ustavnog suda iz odlučivanja o prestanku sopstvene funkcije, kao i pojednostavljeni rezervni mehanizam obavještavanja u slučaju da, zbog izuzeća ili drugih opravdanih razloga, ne postoji dovoljan broj sudija za održavanje sjednice svih sudija Ustavnog suda.

– Venecijanska komisija u potpunosti podržava i pozdravlja uvođenje obaveze samostalnog izuzeća, kao i pojednostavljenog rezervnog mehanizma obavještavanja. Shodno tome, Komisija smatra da je ova preporuka u potpunosti ispunjena – istaknuto je u mišljenju.

Venecijanska komisija smatra da odredbe o izuzeću sudija Ustavnog suda zbog sukoba interesa, kako su predložene u nacrtu zakona, odgovaraju njenim ranijim preporukama, uz istovremeno očuvanje funkcionisanja Ustavnog suda i obezbjeđivanje odgovarajućih procesnih garancija.