OD STABILNIJIH JAVNIH FINANSIJA DO EUROZONE: Šta zatvaranje Poglavlja 17 znači za državu i građane

Crna Gora je 12. oktobra 2026. godine privremeno zatvorila pregovore u Poglavlju 17, zajedno sa poglavljima 18 – Statistika i 19 – Socijalna politika i zapošljavanje. Time je broj privremeno zatvorenih poglavlja u pristupnim pregovorima povećan na 21 od ukupno 33. Evropska komisija je, međutim, naglasila da će se napredak u usklađivanju sa pravnom tekovinom EU i njenoj primjeni nastaviti pratiti tokom pregovora, kao i da se Unija može vratiti na privremeno zatvorena poglavlja ako bude potrebno.

Zajednička pozicija EU za Poglavlje 17, usvojena istog dana, potvrđuje da je Crna Gora prihvatila evropska pravila koja se odnose na ekonomsku i monetarnu politiku i da u ovoj fazi nijesu potrebni dodatni pregovori o tom poglavlju. To, ipak, nije potvrda da su svi problemi u javnim finansijama riješeni ili da je država već ispunila uslove za formalno članstvo u eurozoni. Konačna procjena usklađenosti propisa i sposobnosti institucija da ih sprovode biće moguća u kasnijoj fazi pregovora.

CG KORISTI EURO OD 2002, ALI NE UČESTUJE U ODLUČIVANJU EUROZONE

Najveća posebnost Crne Gore jeste to što euro koristi kao zakonsko sredstvo plaćanja od 2002. godine, ali nije članica eurozone. Za razliku od država koje su nakon pristupanja EU prošle formalni postupak uvođenja zajedničke valute, Crna Gora je euro jednostrano uvela prije članstva u Uniji, nakon perioda korišćenja njemačke marke.

Evropska komisija u dokumentaciji o Poglavlju 17 naglašava da takav režim nije isto što i članstvo u eurozoni. Crna Gora nema sopstvenu valutu, ne može samostalno da je emituje niti da vodi klasičnu monetarnu politiku. O ključnim kamatnim stopama i drugim instrumentima monetarne politike eurozone odlučuje Evropska centralna banka, dok Crna Gora u tom odlučivanju ne učestvuje kao članica monetarne unije.

Zbog toga fiskalna politika ima posebno važnu ulogu. Budžetsko planiranje, upravljanje javnim dugom, kontrola rashoda i povećanje produktivnosti predstavljaju ključne instrumente kojima država može da reaguje na ekonomske poremećaje. Upotreba eura uklanja rizik promjene kursa između domaće valute i eura, što je značajno za trgovinu, turizam i investicije, ali istovremeno ograničava mogućnosti države da samostalno reaguje na recesiju ili druge šokove putem monetarnih instrumenata.

Poglavlje 17 zato obuhvata mnogo više od pitanja valute. Pravila EU zahtijevaju nezavisnost centralnih banaka, zabranu direktnog finansiranja javnog sektora od strane centralne banke i zabranu privilegovanog pristupa javnog sektora finansijskim institucijama. Istovremeno, države moraju koordinirati ekonomske politike i poštovati zajednički okvir fiskalnog nadzora.

POSEBAN OKVIR ZA CRNU GORU

Najznačajniji rezultat pregovora jeste prihvatanje posebnog okvira za procjenu ekonomske konvergencije Crne Gore, koji će biti dio Ugovora o pristupanju Evropskoj uniji.

Prema zajedničkoj poziciji EU od 12. oktobra, Crna Gora će od dana pristupanja učestvovati u ekonomskoj i monetarnoj uniji kao država članica sa odstupanjem od formalnog usvajanja eura. Biće joj, istovremeno, izuzetno dozvoljeno da nastavi da koristi euro kao jedino zakonsko sredstvo plaćanja prema domaćem pravu. Dok odstupanje ne bude ukinuto, ta upotreba eura neće joj davati prava i obaveze koje proizlaze iz statusa države članice čija je valuta euro.

Za formalno usvajanje zajedničke valute potrebno je ispuniti kriterijume konvergencije i dobiti odgovarajuću odluku evropskih institucija. Uobičajena procjena obuhvata stabilnost cijena, održivost javnih finansija, stabilnost deviznog kursa, dugoročne kamatne stope i usklađenost nacionalnog zakonodavstva sa pravilima EU.

Međutim, kod Crne Gore postojeća upotreba eura otežava primjenu standardnog kriterijuma stabilnosti deviznog kursa: država nema sopstvenu valutu čije bi se kretanje moglo pratiti u odnosu na euro. Zato je EU prihvatila da se taj kriterijum prilagodi, dok će se kriterijum dugoročnih kamatnih stopa dopuniti detaljnijom analizom ekonomskih pokazatelja.

U fokusu će biti stanje i kretanje platnog bilansa, održivost spoljne finansijske pozicije, konkurentnost cijena i troškova, zaduženost domaćinstava i preduzeća, kao i ranjivosti finansijskog sektora. Procjena treba da pokaže da li je crnogorska ekonomija dovoljno stabilna da izdrži poremećaje bez mogućnosti prilagođavanja kroz promjenu kursa sopstvene valute.

Zajednička pozicija predviđa da Crna Gora učestvuje u mehanizmu deviznih kurseva ERM II najmanje dvije uzastopne godine prije pozitivne ocjene konvergencije, uz održivu spoljnu poziciju tokom tog perioda. Prije ulaska u mehanizam moraće da preuzme određene obaveze, uključujući unapređenje makroprudencijalnog okvira, saradnju sa Jedinstvenim nadzornim mehanizmom i jačanje sistema za sprečavanje pranja novca i finansiranja terorizma.

To znači da zatvaranje Poglavlja 17 nije datum ulaska Crne Gore u eurozonu, već prihvatanje prilagođenog puta kojim će se procjenjivati da li je ekonomija spremna za formalno usvajanje zajedničke valute.

NEZAVISNOST CBCG: ZAKONSKE GARANCIJE KOJE SE MORAJU PRIMJENJIVATI

Drugi važan dio pregovora odnosi se na nezavisnost Centralne banke Crne Gore. EU je u zajedničkoj poziciji ocijenila da je Crna Gora ostvarila značajan napredak u usklađivanju zakonodavstva kojim se garantuju funkcionalna, institucionalna, personalna i finansijska nezavisnost CBCG.

Skupština je 24. avgusta 2026. usvojila amandman na član 143 Ustava, kojim je dodatno ojačana nezavisnost Centralne banke. Zajednička pozicija EU navodi da Zakon o CBCG definiše stabilnost cijena kao njen osnovni cilj i zabranjuje spoljašnji uticaj na odlučivanje, uključujući uticaj državnih organa. Mandat guvernera, viceguvernera i članova Savjeta traje šest godina, uz zakonske garancije protiv proizvoljnog razrješenja i pravila kojima se sprečavaju sukobi interesa.

EU je posebno ukazala i na finansijsku autonomiju Centralne banke. CBCG samostalno ostvaruje prihode, usvaja finansijski plan i godišnje izvještaje i odlučuje o raspodjeli dobiti u skladu sa zakonom. Evropska unija smatra da je važno da Vlada poštuje dogovor sa Centralnom bankom o naknadama za usluge koje ona pruža, jer su ti prihodi značajni za njenu finansijsku i operativnu nezavisnost.

Napredak u zakonodavstvu, međutim, ne znači da je posao završen. EU izričito naglašava da Crna Gora mora sačuvati nezavisnost CBCG i dosljedno primjenjivati propise, dok istovremeno jača administrativne, tehničke i operativne kapacitete za buduće zadatke u Evropskom sistemu centralnih banaka.

FISKALNI SAVJET I BUDŽETSKA ODGOVORNOST: VAŽNA JE PRIMJENA, A NE SAMO ZAKON

U oblasti ekonomske politike, EU je pozdravila usvajanje Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti 24. avgusta 2026. godine, kojim je crnogorski okvir u velikoj mjeri usklađen sa evropskim zahtjevima za budžetsko planiranje. Zakon obuhvata fiskalna pravila, srednjoročni budžetski okvir, unapređenje planiranja i izvršenja budžeta, budžetiranje prema učinku, upravljanje javnim dugom, praćenje fiskalnih rizika i uspostavljanje nezavisnog Fiskalnog savjeta.

Svi članovi Fiskalnog savjeta imenovani su 31. jula 2026. godine. Ipak, Evropska unija pozvala je Crnu Goru da ubrza njegovo operativno uspostavljanje kako bi to tijelo počelo da daje nezavisna i stručna mišljenja o budžetskim planovima Vlade znatno prije pristupanja.

Ta razlika je suštinska: imenovanje članova ne znači automatski da institucija funkcioniše. Fiskalni savjet treba da nezavisno procjenjuje budžetske projekcije, analizira fiskalne rizike i upozorava na posljedice odluka koje mogu uticati na održivost javnih finansija.

Evropski fiskalni okvir koristi referentne vrijednosti prema kojima budžetski deficit opšte države ne bi trebalo da prelazi tri odsto bruto domaćeg proizvoda, dok je referentna vrijednost javnog duga 60 odsto BDP-a. Te vrijednosti ne znače da svako prekoračenje automatski vodi sankcijama, ali predstavljaju važan dio procjene održivosti javnih finansija, uz uvažavanje važećih fiskalnih pravila, ekonomskih uslova i putanje duga.

U izvještaju o Crnoj Gori za 2025. godinu Evropska komisija upozorila je da tadašnja fiskalna strategija za period 2025–2027. nije predviđala usklađenost sa tim referentnim vrijednostima. Zajednička pozicija iz oktobra 2026. bilježi kasnije promjene u zakonodavstvu i budžetskom planiranju, ali istovremeno naglašava da su kontinuirani napori i strukturne reforme i dalje neophodni.

Za državu koja nema sopstvenu monetarnu politiku, kontrola javne potrošnje i upravljanje dugom posebno su važni. Ako se fiskalni rizici ne prepoznaju na vrijeme, prostor za reagovanje u periodima krize može biti ograničen. Zbog toga će se stvarni efekti reforme mjeriti kvalitetom budžetskog planiranja, kontrolom rashoda i sposobnošću institucija da nezavisno procjenjuju ekonomske odluke.

PRIMJERI IZ EU – HRVATSKA I BUGARSKA: DVA RAZLIČITA PUTA DO EURA

Iskustva Hrvatske i Bugarske pokazuju da formalno uvođenje eura podrazumijeva pravne, ekonomske i praktične pripreme, ali i da se crnogorski slučaj razlikuje od njihovog.

Hrvatska je ušla u Evropsku uniju 2013. godine, a euro uvela 1. januara 2023. godine. Prije ulaska u eurozonu prošla je procjenu Evropske komisije i Evropske centralne banke, uključujući stabilnost cijena, javne finansije, kursnu stabilnost, dugoročne kamatne stope i usklađenost zakonodavstva. Hrvatska kuna zamijenjena je eurom po fiksnom kursu od 7,53450 kuna za euro.

Prelazak nije podrazumijevao samo zamjenu novčanica. Hrvatska je imala period dvojnog opticaja, tokom kojeg su se koristile i kune i euri, dok su cijene bile iskazivane u obje valute. Evropska komisija je u izvještaju o prelasku razmatrala organizaciju zamjene gotovine, informisanje građana, prilagođavanje sistema plaćanja i praćenje cijena. Ovaj primjer pokazuje da su priprema administracije, pravovremeno informisanje i zaštita potrošača važni kako bi se prelazak sproveo bez većih poremećaja.

Bugarska je postala članica EU 2007. godine, a euro je uvela 1. januara 2026. Za razliku od Crne Gore, Bugarska je imala nacionalnu valutu i prošla formalni postupak procjene konvergencije. Prema odluci Savjeta EU od 8. jula 2025, Bugarska je ispunila potrebne uslove za uvođenje eura, a njeno odstupanje od obaveze usvajanja zajedničke valute ukinuto je sa početkom 2026. godine.

Bugarska je bila članica ERM II od 10. jula 2020, pa je prije uvođenja eura prošla najmanje dvije godine u tom mehanizmu. U procjeni iz 2025. godine Evropska komisija je, između ostalog, razmatrala inflaciju, javne finansije, kurs i dugoročne kamatne stope. Bugarsko iskustvo pokazuje da se članstvo u eurozoni ne zasniva samo na korišćenju valute ili fiksnom kursu, već na formalnoj procjeni i odluci evropskih institucija.

Crna Gora neće ponoviti isti postupak u svim detaljima jer euro već koristi, ali će morati da dokaže da njena ekonomija može održivo da funkcioniše u monetarnoj uniji. Posebno će se pratiti spoljna održivost, konkurentnost, zaduženost privatnog sektora i otpornost finansijskog sistema.

Drugačiji primjer je Češka, članica EU koja i dalje koristi češku krunu i ima sopstvenu monetarnu politiku. Ona pokazuje da članstvo u Uniji ne znači automatski i članstvo u eurozoni. Danska je poseban slučaj jer ima ugovoreno izuzeće od obaveze uvođenja eura. Crna Gora se razlikuje od obje države: nema sopstvenu valutu kao Češka, a nema ni dansko ugovoreno izuzeće.

ŠTA ZATVARANJE POGLAVLJA ZNAČI ZA GRAĐANE I PRIVREDU

Privremeno zatvaranje Poglavlja 17 samo po sebi ne garantuje niže kamatne stope, veće plate, nižu inflaciju ili automatsko smanjenje javnog duga. Ti rezultati zavise od kvaliteta ekonomske politike, produktivnosti, investicija, globalnih uslova i sposobnosti institucija da sprovode usvojene reforme.

Ono što bi usklađivanje sa EU trebalo da donese jeste predvidljiviji okvir za vođenje ekonomske politike, transparentnije javne finansije, pouzdanije podatke i snažniji institucionalni nadzor. Za privredu je važna predvidljivost fiskalnih odluka, dok građani imaju interes da se javni novac troši u skladu sa jasnim pravilima i da se fiskalni rizici prepoznaju na vrijeme.

U narednom periodu Evropska komisija će pratiti da li je Fiskalni savjet postao operativan, kako se primjenjuju novi propisi o budžetskoj odgovornosti, da li CBCG zadržava punu nezavisnost i kako se sprovodi plan pripreme za buduće uključivanje u Evropski sistem centralnih banaka. Jednako je važno pratiti obaveze koje će prethoditi ulasku u ERM II i način na koji će se procjenjivati održivost crnogorske ekonomije.

Evropska unija je u zajedničkoj poziciji jasno navela da će nastaviti da prati usklađivanje zakonodavstva, administrativne kapacitete i primjenu pravila, uz mogućnost da se vrati na ovo poglavlje prije završetka pregovora. Zatvaranje Poglavlja 17 zato jeste važan korak, ali će se njegov stvarni značaj vidjeti tek kroz primjenu reformi i sposobnost države da vodi održivu ekonomsku politiku u uslovima u kojima već koristi euro, ali još nije dio eurozone.